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<기고> 지방자치의 발전방향에 관하여
기사입력: 2020/09/07 [20:24]
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▲ 장정윤 박사     ©편집부

 

 

국민이 생각하는 지방자치의 발전방향은 무엇인가!

 

지방자치실시의 중요성은 수직적인 정치권력을 수평적으로 지방분권화 시켜 주민에 의한 민주적인 정책참여 기능을 강화시켜, 주민지향적인 여론을 중시하는 참여확대 행정은 물론 중앙행정과 지방행정 간의 괴리현상을 축소시킬 수 있다.

 

특히, 지방정치의 발전은 중앙정치의 불안적인 요소를 감소시키며, 집권권력에 따른 부패와 남용을 견제함으로써, 풀뿌리 민주정치를 실현하는데 그 목적이 있다.

 

반면에 지방선거로 인하여 지역 간의 갈등은 물론, 중앙과 지방정부간, 지방의회와 단체장간의 갈등이 발생할 소지와 지역부패구조 및 지방행정의 중립성과 효율성이 저하될 우려도 있다.

 

2018년도 지방선거처럼 특정지역에서 단체장과 지방의회의원이 동일정당의 당선자가 전부 또는 다수가 선출된다면, 자치행정의 견제와 균형을 잃어버려 일방적이고 통일된 의사결정만을 할 수 있다.

 

결국, 주민을 위한 민주주의의 지방정치는 불가능할 것이므로 지방자치와 정당정치는 상호불가분의 관계가 있어, 무엇보다도 자치단체장과 의회의원 상호간의 적합한 조화가 필요한 것이다.

 

물론, 현대정치는 대의제정치로서 주민의 의사를 정당정치로 대변할 수 있는 통로의 역할을 하지만, 특정 정당의 집행기관과 의결기관의 독주를 견제할 수 있는 제어장치가 없다는 것이다.

 

과연, 지방자치제 실시에 따른 지방선거의 정당공천제가 바람직한 것인가를 국민들은 생각하지 않을 수 없다.

 

지방자치실시에 따른 발전방향에 관하여 언급하고자 한다.

 

1. 지방의회의원과 단체장의 충원과 선거구제

 

현행, 지방자치제실시에 따른 문제시 되는 것은 지방의회와 지방단체장간의 대립과 갈등이 심화되어 상호 견제와 균형이 합리적이 되지 못하고, 행정이 마비되거나 동일정당의 의원이 다수일 경우에는 행정의 감시 감독과 견제의 기능보다 야합으로 일방적인 행정집행이 이루어지기 쉽다.

 

지방자치제의 제도적인 측면에서 보면, 인적충원 방법에서 지방의회의원을 주민직선제, 비례대표제(직능대표제)로 할 것인가, 단체장을 주민직선제, 의회 간선제, 정부임명제로 할 것인가, 또한, 선거구제를 소선거구제로 할 것인가, .대선구제로 할 것인가, 정당이 참여하는 정당공천제로 할 것인가 등이 논란의 대상이 되어왔다.

 

지방자치제에 있어서는 광역단체장은 현행처럼 정당이 참여하는 정당공천제가 바람직 할 것이며, 기초 자치단체장은 지역정당정치라는 의미보다 정당공천으로 인한 지역발전적인 측면에서 지역갈등을 없애기 위해서는 정당이 참여하지 않는 것이 바람직하다.

 

의회의원선거에 있어서도 광역의회의원은 정당참여가 바람직하다고 하겠으나, 기초의회의원선거는 없애거나 광역단위로 기초의원을 선출하되 정당공천을 배제하는 것과 비례대표제는 없애는 것이 바람직하다.

 

아니면, 외국 선진국처럼 기초의원을 선거 없이 광역의원선거구 단위로 하여 전문분야별로 명예직으로 하되 추첨제로 하면, 선거에 따른 비용이 들지 않게 된다.

 

2. 지방재정자립 확립방안

 

지방자치실시 따른 재정적 여건으로 지역 간의 불균형을 가져오는 요인은 지방재정 능력의 규모와 재정자립도, 지방재정재원 확보 방안 등이 되겠다.

 

우리의 경우는 선진 외국과 달리 국가의 재정지원 없이 자립적으로 지방재정을 확보하는 비율은 극히 낮다고 할 수 있다. 왜냐하면, 지방재정의 원칙은 지방세의 재원확보가 가장 주된 요인이 되기 때문이다.

 

우리는 중앙정부에 보조금만 의존하는 실정에 있으므로, 지역 간의 재정 불균형을 없애기 위해서는 지역 특성에 맞는 지방세 확대로 재원을 마련하여야 한다. 그러므로 국세의 재원을 가급적 지방세로 전환하는 동시에 세외 수입의 비율을 높여야 할 것이다.

 

이러한 방법은 지방공공수입으로서 지방자치단체가 소요경비를 충당하기 위해 직접 수입을 목적으로 징수하는 지방세 성격을 띤 세금과 특수 이익을 받는 사람으로부터 그 수익의 한도 내에(항만, 하천, 공동창고, 방역 등)징수하는 분담금뿐만 아니라 공공시설, 하천, 국토 등을 이용한 대가로 받는 사용료나 수도 사업, 전기사업, 가스사업 등 사용료를 지방재정으로 확충하여야 한다.

 

또한, 지방사무로 인하여 발생되는 수수료(신분증명, 인감증명, 공부열람, 기타 제 증명 등)로 지방재정을 확보하여야 하며, 특히, 지방의 특수성에 따라 지방특유의 공산품 또는 농산물, 특수작물의 시장판매 이익금, 지방에 존재하는(관광지, 광산, 레저산업 등)사업을 개발하여 외부로부터 재원이 유입되도록 확보하는 것이 바람직하다.

 

무엇보다 이와 같이 되려면 지방의회가 제정하는 자치입법권은 주민의 권리와 의무만을 규정할 것이 아니라 주민의 공공복리와 지방재정 확보에 필요한 자치입법이 필요하다.

 

지방재정의 결핍현상을 막기 위해서는 중앙정부로부터 의존하는 지방교부세, 지방양도세, 국고보조금을 받지 않더라도 중앙정부의 재정적인 종속이 되지 않고 지방자치가 독립적으로 재원 확보를 위한 입법조치가 병행되어야 한다.

 

3. 정당과 지방자치단체간의 조화

 

현대 민주정치는 대의제민주정치로서, 정당을 통하여 국민의 의사를 대변하는 정당정치로 귀착되며, 국가에 있어서도 정당의 존재는 생명선을 연결하는 도관과 같이 국민의 전체의 이익을 포함하는 정책으로 정권의 유지 또는 쟁취를 위하여 존재한다고 볼 수 있다.

 

지방자치는 그 지역의 부분적 특성에 따라 주민 스스로 주민을 위한 자치조직 독립행정, 주민의 통치를 의미하는데, 정당과 상호간의 대립.갈등 없이 적절하게 조화를 이룬다는 것은 극히 어려운 일이다.

 

지방선거에서 정당이 참여할 경우에는 지방정치가 중앙정치에 예속될 수도 있고, 하나의 정치행태가 혼란을 야기 시킬 수 있다. 그러므로 지방자치는 주민의 권리와 의사를 대변하고 지역주민의 다양한 욕구를 바탕으로 하는 지방정치라고 할 수 있으나, 정당정치의 발전의 발판이 되고 민주주의의 실현에 시금석이 되는 지방자치에 정당참여는 불가피하다고 본다.

 

이런 의미에서 볼 때, 지방자치는 민주주의와 불가분의 관계가 있으므로 정당이 선거에 참여할 경에는 모든 선거에서 후보자를 당해 당원이 직접 경선제로 하여 사전에 후보자를 선택하여 공직선거에 출마를 하도록 하는 것이 바람직하다.

 

지역주민은 스스로 선택하여 선출된 자에 의해서 정당이나 지방자치에 관여 또는 실질적으로 참여함으로써, 주민복지와 지역사회 발전에 기여하게 되고 나아가 국가발전에 일익이 될 것이다.

 

지방정치로서, 민주주의를 실현하기 위해서는 정당이나 정당인이 아니던 국민 모두가 지방자치선거에 공명정대하게 참여하여 지방자치시대를 실현함으로써, 중앙정부와 지방정부간의 합리적 기능배분을 할 수 있다.

 

국민화합과 정치적 안정이 중앙권력 구조의 변동과 관계없이 정착된다고 본다. 이러한 모든 것이 정당과 지방자치단체간의 조화는 물론, 정치인이나 의회의원 또는 단체장도 자기직분에 충실함으로써, 서로 견제와 균형을 가져오고 지역발전에 공헌할 것이다.

 

4. 지역 간의 균형발전과 참여확대

 

지역 간의 균형발전을 위해서는 무엇보다 현실정치질서가 자유와 평등을 전제로 하여야 하며, 국가는 지역 간의 균형과 형평성의 원리에 의거 정책을 실현하여야 한다.

 

과거의 위정자들의 정치형태는 지역적으로 산업개발, 인재등용, 부의 편중, 정부특혜 등의 차등으로 말미암아 지역의 불균형 발전은 물론, 인간심리 속에는 특수 지역 간의 지역감정과 피해의식이 생성되었다.

 

이러한 모든 것을 불식시키자면, 무엇보다도 먼저 모든 국민에게 국가가 차등 없이 동등하게 정치참여의 권리와 기회를 부여하고, 합법적인 방법과 절차에 따라 개인의 모든 생활에서는 공정과 자유경쟁에서 능력발전이 되도록 보장하여야 한다.

 

특히, 지방정치시대에서는 행정의 능률성보다 효과성과 민주성을 위해 지방주민이 정치참여를 하도록 제도적으로 길을 열어주고, 지역사회의 정치적, 사회적, 안정의 목적을 위해 지역 간 정치낙후성을 없애야 한다.

 

지방의 유능한 젊은 정치지망생들로서 정당에 참여하는 사람들과 여성의 권리신장을 위해 유능한 여성 지도자가 지역사회의 지도자가 될 수 있도록 정치 환경이 조성되어야 한다.

 

지방자치실시에 따른 계층 간의 차별을 없애기 위해서는 모든 사회계층의 참여확대를 시키며, 인적충원에 있어서도 올바른 인물이 선출되기 위해서는 깨끗한 선거가 이루어지도록 선거풍토가 이루어져야 한다.

 

아름다운 선거문화가 정착되기 위해서는 선거공영제 실시는 물론, 선거사범에 대해서는 엄격한 법제도를 강화시키며, 선거소송, 고소, 고발 등 선거에 관한 사법처리는 신속하게 공명정대하게 이루어지도록 해야 국민들은 국가와 사법부를 신뢰하게 된다.

 

지방자치시대의 정당참여는 정당내부의 민주화가 되어야하고 중앙당의 정쟁이 지방정부에 그대로 투영되어서는 안 된다. 그리고 지역 간의 균형발전을 위해서는 지역 간의 상호동질성을 갖는 중앙정부의 정책 실시로 권리와 혜택이 차등이 불가능한 제도적 장치가 마련되어 중앙권력집권주의의 기능이 지방분권주의로 분산되어야 지역 주민이 주인이 되는 민주적인 지방정치시대가 될 수 있다.

 

결론적으로 지방자치실시는 자유민주주의의 꽃으로서, 자치기능, 구조, 조직, 재정 및 주민복지, 지역발전과 산업진흥, 주민생활과 환경시설, 민주적 국민정치의식 고양 등이 목적이라 할 수 있다.

 

지방자치는 나라마다 생활관습과 정치풍토와 환경에 따라 제도가 다르다고 할 수 있으나, 주민자치(기관 통합형)와 단체자치(기관 대립형)로 분류할 수 있다. 우리의 경우는 후자로서, 그 종류는 광역(특별시, 광역시, 특별자치도, )과 기초(, , 자치구)자치단체로 구분한다.

 

지방자치자치실시에 따른 문제로서는, 정당정치인 및 지방의회의원과 지방자치단체의 장간의 이해관계로 대립과 갈등을 초래하고, 상호간의 견제와 균형으로서 지방 살림을 조화롭게 운영의 묘를 기하여야 함에도 불구하고 상호간의 충돌과 불신함으로써, 지방행정이 지역마다 많은 곤란을 겪고 있는 현실이다.

 

이를 위해서는 의회의원과 단체장의 선출에 있어서 주민들은 자신의 대표자를 진정 주민을 위하고 주민의 이익과 복지향상을 위한 학식과 소양을 갖춘 엘리트로서 전문성, 지능성을 갖춘 자질이 있는 대표자를 선출하지 못한데서 문제시 되어왔다.

 

지방자치의 재정자립도를 위한 입법권의 문제에 있어서도, 주민의 자유와 권리보장과 환경보호, 복지향상에 관한 조례보다 주민의 권리의 제한과 의무부과와 세제증대에 관한 것만 편중되어 왔다는 점이다.

 

지역적인 계층 간의 불균형 발전은 물론, 권력구조상의 기능배분이나 자치권의 허용범위와 통제방법 등이 상호조화가 되지 않고 있다는 점이다. 이러한 문제에 관한 국민들의 생각하는 개선점은 지방자치단체 및 지방의회의원 인력 충원은 정당인이나 정치인 및 관료출신은 학식과 경험이 많은 전문적인 지도자로 충원하여야 한다.

 

지방정치시대는 권력구조적인 측면에서 가급적 지방분권적 행정체제로 전환하여 권한과 책임을 이양시켜 지방정치시대를 만들어야 한다.

 

지방재정자립도 측면에서 지방재정을 중앙정부의 보조금 등만 의존하는 것을 국세를 가급적 지방세로 전환시키며, 지방자치의 입법권은 주민의 권리와 의무만 규정할 것이 아니라 주민의 공공복리와 지방재정확보에 필요한 자치입법을 많이 규정하여야 한다.

 

끝으로 중앙과 지방자치단체간의 권한과 의무가 종속관계가 아닌 상호 대등한 관계로서 협력적인 자주성을 가져야 하겠으며, 권력적, 권위적 독과점이 아니라 분권적, 자율적, 민주적으로 상부의 간섭 없이 지방행정을 처리하고 관리하여야 한다.

 

이렇게 함으로써, 주민의 협동의식과 주민의 민주정치참여가 확대되어 지역발전을 위한 창의성과 쇄신성, 신속성이 있는 행정을 할 수 있을 것이다.

 

이는 중앙정부와 지방정부간의 합리적 기능배분 및 국민화합으로 중앙권력구조 변동과 관계없이 정치안정을 가져올 수 있다는 것을 국민들은 생각할 것이다.

 

참고문헌: 정치법론 (장정윤)

) 국립 충주대학교 석좌 교수(정치학) 레반트미디어 대표 정치학박사 장 정 윤

 

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