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[기 고] 실리도 명분도 없는 대구·경북 행정구역 통합 진정 누구를 위한 주장인가
안동대학교 한국문화산업전문대학원 원장 권기창
기사입력: 2020/09/19 [06:00]
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 안동대학교 한국문화산업전문대학원 원장 권기창    ©

 

최근 대구·경북 행정구역 통합이 회자되고 있다. 무엇 때문일까? 도민이 진정 원하는 것은 무엇일까? 이와 관련하여 많은 논란이 제기되고 있다. 주요내용은 내년 6월까지 특별법안 국회통과 후 2022년 통합도지사 선출 및 대구·경북특별자치도를 출범시킨다는 것이다.

 

대구·경북 행정구역 통합은 일대일 대등통합, 지방분권형 통합, 상생의 통합, 상향식통합이라는 기본 원칙 아래 대구·경북 특별자치도는 경북의 경우는 23개 시·군을 두는 2계층제를 유지하면서도 대구의 경우는 일반시보다 높은 자치권을 갖는 특례시로 개편하고 8개의 자치구와 군은 행정구로 군수와 구청장은 선출하고 지방의회는 구성하지 않는 준 자치단체로 운영한다는 계획이다.

 

대구·경북 행정구역이 통합되면 수도권에 맞서는 지방거점으로 인구와 지역 내 총생산, 지방세 규모가 경기, 서울에 이어 전국 3위로 오른다는 주장이다.

 

과연 통합을 하면 수도권에 맞서는 지방거점으로 성장을 하게 될까. 지금 수도권의 인구가 전체인구의 50%를 넘는 국가 비상사태에 돌입했다. 지방이 활성화되기 위해서는 우리 삶의 모든 분야에서 수도권 보다 지방에서 사는 것이 유리하다는 인식이 될 때 지방이 활성화 되는 것이다.

 

수도권에서 살지 않으면 상대적 불이익을 당하기 때문에 수도권 집중현상이 지속적으로 발생하고 있다는 것을 명심해야 한다. 현재와 같은 상황 하에서는 단순히 통합을 한다고 수도권에 대항 할 수 없다는 것이다.

 

또한 특별 자치도를 만들기 위해서는 분명한 명분과 실리가 있어야 한다. 제주도는 국제자유도시, 세종시는 행정중심복합도시 조성이라는 확실한 명분과 실리를 가지고 있기 때문에 가능한 일이었다. 그러나 경상북도는 수도권에 대항하는 지방거점도시를 만들어 국토의 균형발전에 기여한다는 것이다.

 

우리보다 더 열악한 광주·전남, 전주·전북 등의 시·도가, 국토의 균형발전이란 명분과 실리에서는 앞서는 것은 사실이다. 그러나 이들 자치단체들은 통합을 주장하지 않고 있다는 것이다.

 

경북도청이전 전 수 십년 간 대구와 경북은 경제·행정 공동체를 이루며 살아왔다. 그 결과 대구와 경북 모두 위기를 맞았다. 대구는 경북에 의존하게 되었고, 경북은 대구에 예속되는 결과를 낳았다.

 

특히, 경상북도 북부지역(11개·시군)은 전체 국토면적의 11%로 경기, 충남·북, 전북보다 큰 면적이다. 더욱이 경북 남부지역에 비해 면적은 56.7%를 차지하고 있으나, 인구는 28.9%, 소득은 23%에 불과해 북부지역은 전체적으로 공동화가 심화되어 지방소멸의 위기를 맞고 있다.

 

이와 같은 문제를 해결하기 위하여 균형·발전·새로움이 조화되는 경북의 성장거점도시 조성이라는 비전 아래 ▷인구 10만의 자족도시 건설 ▷23개 시·군이 다함께 잘사는 균형발전의 핵 ▷지역혁신과 성장을 견인하는 성장거점도시 ▷행정과 지식 창조 중심의 명품도시 조성을 목표로 도청을 이전하였다.

 

경상북도의 도청은 2008년 6월 이전지가 확정되고, 2016년 2월 대구에서 경북으로 옮겼다. 그리고 4년의 시간이 흘렀다. 당초 기대와는 다르게 도청신도시는 계획대로 진행되지 않고 있다. 이러한 상황에서 이와 같은 주장이 제기되고 있다는 것이 참으로 안타까운 현실이다

 

구미와 포항의 한일자형 발전 축에 한계를 극복하고 도청신도시를 중심으로 한 삼각 발전 축을 형성하여 한반도 황금 허리경제권의 중심도시로 도약하기 위한 야심찬 계획을 수립하였다.

 

그러나, 지금의 현실은 어떠한가? 당초 도청신도시로 이전할 유관기관이 분산 배치되고 교육과 의료·산업 인프라가 부족해 1단계 인구 유입 목표조차 달성하지 못하였다. 이러한 결과로 인해 아파트와 원룸·상가의 공실이 많아 도시 건설이 지연되고 있다.

 

이와 같은 상항에서 대구·경북 행정구역 통합이라는 문제가 제기되자 도청신도시는 사실상 성장거점도시로서의 동력을 잃게 될 위기에 처했다.

 

우리보다 한발 앞서 도청을 이전 한 충남의 경우는 대학, 종합병원, 산업단지 유치를 위해서 파격적인 인센티브를 제공하면서 도청신도시 활성화에 총력을 기울인다. 경상북도는 도청을 이전해 놓고 시대의 흐름에 맞지 않는 대구·경북 행정구역 통합을 내세워 도청신도시 건설에 찬물을 끼얹고 있다.

 

현 정부의 정책은 국토의 균형발전에 초점이 맞추어져 있다. 모두가 고르게 잘사는 지역을 만들어야 한다는 것이다. 경상북도는 이미 이러한 시대적 흐름을 인식하고 도청을 이전하였다. 그러나 지금 와서 다시 대구와 행정구역 통합을 해야 한다는 것은 경북도민을 무시하는 처사이다.

 

지금은 대구와 경북의 통합을 논할 때가 아니다. 경북의 정체성 확립과 도청신도시를 성장거점도시로 만들기 위해 총력을 기울여야 할 때이다. 명분도 실리도 없는 대구·경북 행정구역 통합이 회자되는 상황에서는 어떤 투자도 이끌어 낼 수 없다.

 

이러한 주장은 오던 사람도 떠나게 만드는 일이라는 것을 명심해야 한다. 투자 매력이 없는 도시는 절대로 성공할 수 없다. 유관기관 유치, 산업단지 유치, 의료·교육·문화 인프라 구축을 위해 총력을 기울여야 한다. 덧붙여 경상북도는 대구·경북의 행정구역 통합을 위해 노력할 것이 아니라, 안동·예천의 통합을 위해 앞장서야 한다.

 

도청신도시의 행정 구역 이원화로 여러 가지 문제가 발생하고 있다. 도청신도시 조성으로 외부의 인구가 유입될 줄 알았으나, 안동과 예천의 인구가 도청신도시로 유입되면서 안동과 예천의 구도심은 공동화가 심화되어 사실상 마비 상태이다.

 

하루 빨리 안동, 도청신도시, 예천을 하나의 권역으로 보고 연담도시를 조성해야 한다. 안동은 역사문화도시, 도청신도시는 녹색성장·행정중심도시, 예천은 복지농촌도시로 특화 발전시켜 경북의 성장을 견인해 나가야 한다.

 

이와 같은 노력이 이루어 질 때 도청신도시의 정체성 확립은 물론이고, 경북의 성장을 견인하는 성장거점도시로 도약해 대구와의 실질적인 상생 발전이 가능해 질 것이다. 대구와 경북은 운명 공동체이다. 각자의 노력이 상생발전의 밑거름이 된다는 것을 우리는 인식해야 한다.

 

통합을 할 때는 실익이 있어야 한다. 통합의 당위성을 주장하기 위해 통합의 시너지 효과로 인구 500만을 주장하고 있다. 통합을 하지 않아도 대구 경북의 인구는 500만이다. 그러나 통합을 해도 시간이 흘러가면 인구는 지속적으로 감소하게 된다.

 

현재 대구·경북 행정구역 통합의 시너지 효과로 제시하는 정책은 대구와 경북이 협력하여 추진하면 된다. 한 예로 통합을 하지 않고도 대구·경북 신공항 이전을 성공적으로 추진하였다.

 

굳이 통합을 해야 한다면 대구와 대등한 위치에서 통합될 수 있도록 도청신도시를 경북의 성장거점도시로 만들어 놓은 다음 심도 있는 논의를 해야 한다. 만약 그렇지 않을 경우 수많은 예산을 낭비하게 된다.

 

대구와 경북은 수 십 년 동안 한 지붕 두 가족으로 살아 왔다. 이에 따른 많은 문제가 제기되자 이를 해결하기 위한 방법으로 도청을 이전하였다.

 

전남, 충남에 이어 마지막으로 자기관할 행정구역으로 도청을 이전하여 정체성을 회복한 것이다. 그러나 다시 대구와 통합을 해야 한다고 한다. 이러한 주장을 정당화하기 위해서는 도청 이전이 잘못된 것이라는 것을 입증하여야한다.

 

또한, 도청 이전은 어느 개인의 판단에 따라 이전한 것이 아니라, 경북 23개 시·군이 힘을 모아 수 십 년 간 꿈꾸던 것을 이루었다는 것을 분명히 인식해야 한다.

 

2018년 기준 재정자립도는 대구 54.2%, 경북 33.3%로 전국 17개 시·도 중 대구는 8위, 경북은 14위 수준이다. 이와 같은 상황에서 통합을 하면 대구는 경북을 위해서 많은 부담을 해야 한다. 대구 자체의 경쟁력도 상실하게 되는 것이다.

 

대구는 1981년 직할시 승격으로 경북에서 분리된 이후 인구가 지속적으로 증가하였다. 그 결과 대구는 서울 부산에 이어 3대 도시에 속하게 되었다. 그러나 대구·경북특별자치도로 통합이 되면 대구는 경북으로 흡수되어 그 명성을 잃어버리게 된다.

 

이와 같은 문제를 해결하기 위해서 대구를 특례시로 만든다고 주장하지만 이미 지방자치법에서 각종 특례를 인정하고 있기 때문에 큰 차이가 없을 것이다.

 

또한 통합을 위해서는 절차적 정당성이 아주 중요하다. 통합을 주도하는 측에서는 지방과 주민이 주도하는 상향식 통합이라고 주장한다. 그러나 이것은 하향식 통합이다. 과거 경북도청 이전 시 23개 시·군, 경상북도 의회가 추축이 되어 도청이전을 위한 논의가 활발히 이루어져 300만 도민의 축복 속에서 도청이전이 성공되었다.

 

그러나 지금의 대구·경북 행정구역 통합은 어떠한가? 사전에 각본을 다 만들어 놓고 주민을 설득하기 위한 작업으로 진행이 되고 있다. 이러한 것은 지방자치 시대에 맞지 않은 권위주의적인 발상이다.

 

통합을 한다면 2개의 자치단체를 하나로 만드는 것이 상식이다. 통합의 여러 효과 중에서 가장 중요한 것이 구조조정이다. 그러나 지금 어떠한가? 시장과 도지사를 각각 선출할지. 도지사 한명만 선출할 지를 놓고 갈등을 빚고 있는 상황이다.

 

참으로 부끄러운 일이다. 이것 하나만 봐도 통합의 진정성을 믿을 수가 없다. 만약 특별자치도 지사, 대구 특례시장을 선출하다면 옥상 옥으로 구조조정의 효과는 나타나지 않는다.

 

먼 훗날 통합을 해야 한다면 대구·경북 특별자치도 지사 선출과 함께 광역의회를 구성하고 경북 23개시·군, 대구 8개구·군은 각각 자치단체장을 선출하고 기초의회를 구성하는 것이 가장 바람직한 방법이다. 대구·경북 통합은 진정한 일대일 통합, 지방분권형 통합. 상생의 통합, 상향식 통합의 분위기가 되었을 때 대구·경북 시·도민의 축복 속에서 진행되어야 한다는 것을 명심해야 한다.

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